AUTEUR: Ludo Serrien

THEMA: Sociologie

(Bijdrage gedeeltelijk verder bouwend op een artikel op Sociaal.Net: Serrien L., Van Geyt M., Lescrauwaet D., Brepoels P., Lessen trekken uit vermarkting van sociaal werk)

’Sociaal werk is niet te koop’. Onder deze vlag komen sociaal werkers in verzet tegen een toenemende ‘vermarkting’ van het sociaal werk. De acties zijn georganiseerd door het  Sociaal Werk Actie Netwerk (SWAN) en krijgen brede steun van onder meer de vakbonden en de sociale hogescholen. De commotie is ontstaan door de beslissing van het Antwerpse stadsbestuur om tal van projecten, die voorheen aan bepaalde sociale organisaties werden toegekend (en meestal stilzwijgend werden verlengd), voortaan ‘op de markt te gooien’. Iedereen kon meedingen, ook commerciële bedrijven.

Dominant veiligheidsdiscours?

Klap op de vuurpijl was de beslissing om de uitbating van het inloopcentrum voor dak- en thuislozen De Vaart, niet meer toe te wijzen aan het Antwerpse CAW (Centrum voor Algemeen Welzijnswerk), maar wel aan G4S, een wereldwijd actieve beveiligings- en bewakingsfirma. Samen met de hotelketen Corsendonck hadden ze een dossier ingediend dat door de jury als beter werd beoordeeld dan het dossier van het CAW dat het inloopcentrum al jarenlang runt. Dat uitgerekend een bewakingsfirma, die ‘Safety First’ (sic.) als centrale waarde naar voor schuift, zich nu gaat bezighouden met de opvang van dak- en thuislozen, is voor de sociaal werkers een brug te ver. Zij vrezen dat de kwaliteit van de werking erop zal achteruitgaan, omdat G4S wellicht minder gekwalificeerd personeel zal inzetten. Maar er is ook duidelijk een politiek reukje aan, want iedereen weet dat het Antwerpse stadsbestuur o.l.v. Bart De Wever (NV-A) het niet erg hoog op heeft met de ‘pamperende sociaal werkers’, met meer dan een knipoog naar de conservatieve Britse psychiater/publicist Theodore Dahlrymple, die de Wever sterk heeft geïnspireerd. De toewijzing van het inloopcentrum aan G4S voedt alvast de indruk dat de aanpak van dak- en thuisloosheid zich meer zal situeren in de context van het stedelijke veiligheidsbeleid.

De woede en de onrust van de agerende sociaal werkers is terecht. Toch is het niet zo duidelijk waartegen hun verzet in essentie is gericht. Er wordt in de acties met dure woorden gezwaaid, waar men tegen is: tegen vermarkting, tegen privatisering, tegen commercialisering,… Of is het toch vooral tegen het beveiligingsdenken gericht? En zou het protest minder groot zijn, mocht de stad het inloopcentrum hebben toegekend aan bijvoorbeeld een (goedkopere) caritatieve vrijwilligerswerking? Is het vooral de switch van sociaal werk naar beveiliging, die kwaad bloed zet? Of is dit maar één element in een gevaarlijke tendens naar ‘vermarkting’? Die dreigende ‘vermarkting’ in en van het sociaal werk is alvast dé grote noemer van de protestacties. Redenen genoeg om eens stil te staan bij de betekenis van die begrippen.

Soorten marktwerking

Marktwerking verwijst naar de ‘markt’, waar vraag en aanbod elkaar tegenkomen en goederen en diensten geleverd worden tegen een bepaalde prijs (kan ook gratis zijn). Er zijn verschillende soorten markten: de arbeidsmarkt bvb. of de markt waar welzijnsdiensten aangeboden worden. Je kan eigenlijk onmogelijk tegen markten en marktwerking zijn, want die zijn er gewoon.

Vaak wordt de markt voorgesteld als een gebied waar, in dit geval, zorgaanbieders en zorgvragers elkaar tegenkomen en waar de overheid de spelregels bepaalt. Walter Van Dongen vertrekt echter van een veel ruimer marktbegrip: ook de overheid is een aanbieder, rechtstreeks of door middel van een (soms 100 %) subsidiëring. Ook burgers ruilen onderling allerlei zorg met elkaar, zonder dat daar een prijs voor gevraagd wordt. (Van Dongen Walter, Een democratisch marktsysteem, in: Alert, 2006 nr. 4, p. 12).

De Nederlandse filosoof Hans Achterhuis maakte in de jaren ’80 heel wat ophef met zijn stelling dat er op de ‘markt van welzijn en geluk’ allerlei vormen van hulp werden aangeboden, waardoor mensen er steeds meer afhankelijk van worden. Het is niet de vraag die het aanbod bepaalt, maar andersom. Professionele werkers maken burgers juist afhankelijk waardoor die hun eigen verantwoordelijkheid minder opnemen. Aldus Achterhuis, sterk geïnspireerd door de stellingen van Ivan Illich over een ziekmakende gezondheidszorg. (zie Canon Sociaal Werk)

Zo zie je maar: markten zijn er gewoon, daar is niets op tegen, maar de manier waarop markten functioneren kan wel voorwerp zijn van kritiek. Markten kunnen immers heel verschillend zijn. Het is daarom dan Walter van Dongen ook pleit voor een ‘democratisch’ marktsysteem of een markt, die niet alleen voldoende (keuze)vrijheid geeft, maar vooral gelijkheid en solidariteit waarborgt.

Vrijheidsgraden op de markt

Wanneer de verontruste sociaal werkers ageren tegen ‘vermarkting’, bedoelen ze wellicht niet de markt an sich, maar wel een té vrije neo-liberale marktstructuur. Een ‘vrije markt’ heeft weinig tot geen door de overheid opgelegde spelregels en de overheid zal zich niet meteen zelf opstellen als aanbieder. Een zuivere en vrije marktwerking is “de organisatievorm waarbij het evenwicht tussen vraag en aanbod en de gewenste kwaliteit van het aanbod automatisch tot stand komt door het vrije initiatief van de actoren en door onderlinge concurrentie (Verdonck, I en Put, J. (2008), Begrippen en effecten van marktwerking: een literatuurverkenning, Leuven, Steunpunt Welzijn Volksgezondheid en Gezin). Daartegenover staat een marktwerking met een sterke regulering door de overheid (bvb. door aan de aanbieders kwaliteitseisen of vergunningsvoorwaarden op te leggen) en een sterk uitgebouwd aanbod dat de overheid zelf organiseert, gebaseerd op de sociale grondrechten (bvb. het aanbod van het OCMW).

Marktwerking is dus niet nieuw. De sociale sector is altijd al een markt geweest waar vraag en aanbod aan elkaar worden gekoppeld. In die ‘markt van welzijn en geluk’ is er tussen de aanbieders ook altijd concurrentie geweest. Kijk naar de belangenbehartiging en het lobbywerk op de lijnen van sectorale verkokering en verzuiling.

In verschillende domeinen kunnen cliënten vrij hun zorgaanbieder kiezen, in andere sectoren hebben zorgaanbieders een relatief grote vrijheid op vlak van prijsbepaling en toegang. Voor sommige vormen van dure en intensieve zorg doet de overheid zelf de matching van vraag en aanbod via een toegangspoort. De overheid beslist dus zelf hoe sturend zij is. Ze heeft dan ook een zeer belangrijke regulerende impact op de marktwerking. Om zich met gemeenschapsmiddelen of subsidies op de markt te begeven, moeten aanbieders doorgaans door de overheid erkend worden en zich houden aan voorgeschreven normen en kwaliteitseisen. Dit geldt zeker voor initiatieven die rekening moeten houden met wat in de Vlaamse decreten is vastgelegd. Wat lokale overheden met hun midden doen is veel minder aan zulke regelgeving onderworpen.

Hoe meer de overheid zich terugtrekt, hoe vrijer de markt. Of de toekenning van de subsidies voor het uitbaten van het Antwerpse inloopcentrum aan het bedrijf G4S een uiting is van het neoliberale marktdenken, is nog maar de vraag. De stedelijke overheid heeft zich immers in dit dossier zeker niet teruggetrokken, want ze heeft het bestek voor de opdracht sterk inhoudelijk bepaald en ze laat de werking niet zomaar over aan het vrije spel van vraag en aanbod.

Of draait het vooral om commercialisering?

Wat in Antwerpen wél is gebeurd is het toelaten van commerciële bedrijven als mogelijke aanbieder van zorg. Daardoor kan er inderdaad ‘commercialisering’ ontstaan, wanneer de overheid toelaat dat er tussen vraag en aanbod een vrije prijsbepaling ontstaat en ook aanvaardt dat commerciële bedrijven voor het aanbieden van zorg winst kunnen maken. In het geval van het inloopcentrum zijn beide weinig waarschijnlijk. Mocht G4S aan de deur van het inloopcentrum of voor bepaalde diensten aan de daklozen een bijdrage willen vragen, zal het niet erg druk bezocht worden. Mogelijk kan G4S wel winst maken door op de subsidie van de stad een overschot te creëren door bvb. goedkoper en minder gekwalificeerd personeel aan te werven of door te besparen op de infrastructuur. Rest dan nog de ethische bedenking dat er op het aanbieden van sociaal werk winst zou gemaakt worden die niet opnieuw in dat sociaal werk geïnvesteerd wordt, maar wel wordt uitgekeerd aan de aandeelhouders. Met het inloopcentrum De Vaart zal het nog zo’n vaart niet lopen, maar je kan er gif op nemen dat een bedrijf als G4S nog ambitie heeft om in de toekomst meer lucratieve opdrachten binnen te halen.

De kritiek op de vermarkting is daarom misschien in de eerste plaats een kritiek op de commercialisering van de zorg. Commercialisering betekent dat zorgverlening met winstoogmerk niet meer gescheiden wordt van zorgverlening zonder winstoogmerk. Eén van de erkenningsvereisten van de Vlaamse overheid was en is nog vaak dat de initiatiefnemer een rechtspersoon moet zijn zonder winstgevend doel. Maar in de gezondheidszorg, ouderenzorg, kinderopvang en sociale tewerkstelling is deze logica al lang doorbroken. Daar worden naast vzw’s andere spelers toegelaten.

De kans is groot dat deze tendens zich verder doorzet. Dat heeft te maken met de invloed van Europese regels inzake vrije mededinging, maar ook met de toenemende rol van lokale overheden die in bepaalde beleidsdomeinen vaak niet gehouden zijn aan centraal aangestuurde regelgeving.

Waarom meer concurrentie op de markt?

Waarom wil een overheid de mogelijkheid zorgtaken en -opdrachten toe te wijzen aan een heel brede groep van initiatieven en zelfs aan commerciële organisaties?

Er is vooreerst het Europese mededingingsrecht dat ‘competitieve tendering’ (vrije mededinging bij openbare aanbestedingen) bepaalt. De overheid kan oordelen dat ze zelf of haar ‘vertrouwde’ sociale ondernemingen niet of niet snel genoeg tegemoetkomen aan een bepaalde vraag en dat het daarom aangewezen is om de markt te verruimen naar commerciële ondernemingen. Dit gebeurde in Vlaanderen bijvoorbeeld in de kinderopvang. Om het aanbod te doen groeien en de wachtlijsten sneller te doen dalen, koos men voor private, commerciële opvanginitiatieven.

Een andere mogelijk motief is de vraag en de wens naar meer keuzevrijheid en zelfbeschikkingsrecht voor cliënten. Kijk naar de zorg voor personen met een handicap. Daar krijgen mensen een persoonsvolgend budget dat hen in staat stelt om hun zorg zelf in te kopen op de markt.

Een verwant argument is dat vermarkting monopolies terugdringt en men concurrentie gezonder acht. Zo heeft het Antwerps stadsbestuur de moeilijke relatie met een aantal vaste actoren zoals het CAW, maar ook anderen, willen doorbreken. Dit kan vlotter wanneer deze zorgaanbieder niet beschermd is door een haast eeuwigdurende erkenning.

Onderscheid profit en non-profit

Op die welzijnsmarkt komen er dus ook commerciële organisaties. Toch stellen we vast dat het onderscheid tussen profit- en non-profit organisaties vervaagt. Vele welzijnsorganisaties streven naast de maatschappelijke winst, ook financiële winst na, zij het om die te herinvesteren in het maatschappelijk doel. Sociale ondernemers begeven zich meer en meer op de commerciële markt. Ze bieden hun expertise te huur aan. Hoewel ze principieel tegen zijn, doen veel sociale ondernemers ook mee aan competitieve tenders. Voor deze spreidstand kunnen ze gegronde redenen hebben: men wil een bepaald aanbod handhaven, geen personeel laten afvloeien, sociale onrust voorkomen… Maar men is dus tegelijkertijd te koop en niet te koop.

Idem voor hogescholen en universiteiten. Ook zij hebben een aanbod aan bijscholing dat zich op de vormingsmarkt aanbiedt. Beide doen in opdracht van commerciële bedrijven ook contractonderzoek, soms via spin-off bedrijven.

En wat te denken over de vele therapeuten die zich – al dan niet in een groepspraktijk – op de markt van zorg en welzijn begeven. Ook zij maken winst om hun eigen loonkosten te betalen.

Aan de andere kant ervaren commerciële bedrijven meer en meer druk om duurzaam en milieubewust te produceren, om werknemers in lageloonlanden niet uit te buiten, om transparant te zijn en deugdelijk te besturen. Sociaal ondernemen slaat zeker niet alleen op non-profitorganisaties.

Wat is er dan mis met ‘commercialisering’?

Er blijft wel één groot verschilpunt. Commerciële bedrijven kunnen hun eventuele winst uitkeren aan de aandeelhouders, non-profitorganisaties moeten winst altijd herinvesteren in het maatschappelijk doel. Dit is het principiële en ethische aspect in het debat. Maar, naast deze ethische bezwaren zijn er aan het verruimen van de markt naar commerciële spelers ook zichtbare nadelen verbonden.

Commercialisering leidt gauw tot toenemende ongelijkheid wanneer bepaalde diensten voor cliënten niet meer betaalbaar worden. Het gevolg is een dualisering van de sociale bescherming. Bijvoorbeeld door een ongelijke toegang tot zorg. Dat doet zich nu al voor op de markt van psychologische hulp. Heb je voldoende geld om een zelfstandige psycholoog te betalen, dan vind je die vrijwel meteen. Heb je geen middelen dan kan je beroep doen op goedkopere of zelfs gratis zorg, maar dan kom je op de wachtlijst van een gesubsidieerde organisatie. Een andere vorm van dualisering is dat het zorgaanbod zich opdeelt van duur en luxueus tot goedkoop, basic en ondermaats.

Een ander gevaar is de ‘afroming’ of ‘cherry-picking’. Op een vrije markt hebben ondernemingen en organisaties de neiging om enkel nog aan de slag te gaan met die cliënten waarmee ze snel resultaat kunnen halen. De anderen worden afgewenteld op de (lokale) overheid en het caritatieve vangnet. Een boemerang die echter op middellange termijn voor de overheid niet goedkoper uitvalt.

Een derde nadeel of gevaar is dat de overheid door opdrachten in handen te geven van commerciële bedrijven eerder denkt aan efficiëntie en de prijs van dienstverlening, dan aan de realisering van grondrechten van kwetsbare burgers. Sociaal werk wordt dan meer gezien als een kost en minder als een waarde om rechten van mensen te realiseren. In die zin is de actieslogan ‘Sociaal werk is niet te koop’ niet onterecht.

Tenslotte zien we ook dat commercialisering bijna altijd leidt tot een kwaliteitsvermindering van de werkomstandigheden. Het zet druk op het loon, werkzekerheid, werkomstandigheden en uiteindelijk op de aantrekkelijkheid van het beroep van sociaal werker. Daarom reageren niet alleen de vakbonden tegen deze commercialisering, maar zijn ook de sociale hogescholen en de verschillende masteropleidingen sociaal werk actief in het verzet. Grymonprez H., e.a. (2016), ‘Tendering bedreigt kwaliteit van sociaal werk, Vlaamse opleidingen weerleggen voordelen van marktlogica’, Sociaal.Net, 10 oktober 2016). Het hoger onderwijs levert niet alleen de diploma’s, ze is ook een belangrijke poortwachter die de kwaliteit van het beroep bewaakt en verbetert.

Ook plaats voor zelfkritiek?

Toch heeft ook het klassieke systeem van vaste erkenning en subsidiëring van welzijnsorganisaties zijn beperkingen. Vaste subsidiëring neutraliseert immers het marktsysteem. Een bedrijfsleider die onvoldoende kwaliteit levert, ziet dit onmiddellijk vertaald in dalende omzetcijfers. Bij gesubsidieerde organisaties wordt dit pas veel later merkbaar, als het al merkbaar wordt.

Welzijnsorganisaties zeggen dat ze in de lijn van de noden van cliënten werken, maar als men dat onafhankelijk laat onderzoeken, is dat niet altijd het geval. Dit heeft ook te maken met ongelijkheden tussen cliënt en hulpverlener. Deze laatste beschikt over meer kennis, is beter geïnformeerd, stelt een diagnose, beschikt over een batterij aan methodieken. Ook het mechanisme dat door Hans Achterhuis werd aangekaart – het aanbod dat de vraag bepaalt – loert nog om de hoek.

Vaak hebben welzijnsorganisaties het ook lastig om hun effecten en resultaten aan te tonen, of erger, ze verwaarlozen dit omdat ze toch een vaste erkenning en subsidiëring hebben. Nochtans bestaan er uitstekende wetenschappelijk onderbouwde instrumenten om dit wel te doen. Een dialoog tussen onderzoekers, expertisecentra en werkveld kan hier soelaas brengen.

Waartegen ageren?

De verontruste sociaal werkers hebben zeker een punt, maar de kreet ‘tegen de vermarkting’ is nog te weinig gericht. Het lijkt erop dat men tout court tegen marktwerking is, terwijl we met z’n allen onvermijdelijk een speler zijn op die markt. De essentie is de vraag hoe die welzijnsmarkt is georganiseerd en welke rol de overheid daarin speelt.

De acties zouden in die zin nog sterker kunnen politiseren. Niet zozeer om kost-wat-kost de belangen van bestaande welzijnsorganisaties te verdedigen, maar wel om een krachtig sociaal werk te bepleiten als een autonome ruimte, die gevrijwaard blijft van de beheersingsdrang van de overheid en het winstbejag van commerciële bedrijven.